О проекте

Мы собрали и проанализировали законопроекты членов Совета Федерации и выяснили, кто выигрывает в случае их прохождения. Мы вручную изучили законотворческую и медийную активность сенаторов в период работы Государственной Думы седьмого созыва, их биографии, связи с бизнесом, отраслевыми объединениями, другими некоммерческими организациями, органами федеральной и региональной власти, а также определили вероятные группы интересов в верхней палате парламента. На основе данных о проценте успешных законопроектов сенаторов и средней продолжительности прохождения законопроектов в Думе мы оценили степень влияния каждого сенатора и составили сводный рейтинг.

Что такое лоббизм?

Лоббизмом называется прямое или косвенное воздействие на государственных должностных лиц, политических руководителей или их представителей для влияния на принятие управленческих решений в пользу конкретной группы. Его практики очень разнообразны — от консультаций и организации публичных кампаний до личных встреч в неформальной обстановке.

Есть ли лоббизм в России?

В российском законодательстве понятия «лоббизм», «лоббист» и «лоббистская деятельность» не закреплены. Однако лоббизм в России существует: в 2010 году рынок лоббистских услуг в России оценивался как минимум в 363,4 млн долларов США. В 2017 году кампания по принятию нужного закона при наличии противников оценивалась в $1 млн и выше, а в случае легализации лоббизма рынок, по мнению экспертов, мог бы составить 10-20 млрд руб. в год (140-280 млн долларов США).

Лоббизм — это хорошо или плохо?

Лоббирование является важным и распространенным инструментом взаимодействия общества с властными структурами. Однако в отличие от многих стран, в России лоббизм не регулируется законодательно. Это приводит к дисбалансу в принятии политических решений и повышает коррупционные риски в законотворчестве.

Лоббизм в нашей стране носит стихийный характер: его механизмы и схемы лоббирования интересов не публичны, не прозрачны и не подотчетны ни государству, ни обществу. Это приводит к превосходству одних акторов общественно-политического процесса над другими и, в конечном счете, к ущемлению общественного интереса.

Почему вы изучали членов Совета Федерации?

Как правило, парламентарии разных уровней часто становятся объектом воздействия лоббистов, поскольку изменение законодательства в свою пользу (или в пользу своих клиентов) является одной из целей их работы. Мы уже изучили представленность групп интересов и практики лоббирования в Государственной Думе седьмого созыва. В этом исследовании мы сконцентрировались на изучении продвижения интересов в Совете Федерации.

В 2017 году Россия прошла четвертый раунд оценки экспертов Группы стран по борьбе с коррупцией (ГРЕКО) по теме «Предупреждение коррупции среди парламентариев, судей и прокуроров» и получила 22 рекомендации по дальнейшему совершенствованию антикоррупционной работы. Восемь рекомендаций ГРЕКО касаются именно членов российского парламента: организация подчеркивает необходимость урегулировать взаимодействие парламентариев с лоббистами, в том числе, со стороны исполнительной власти и путем обсуждений законопроектов с группой экспертов.

Глоссарий

Лоббизм — коллективные действия групп интересов (interest groups) для достижения определенных целей и влияния на процесс принятия политических решений (доктор Пол А. Шоттон, Пол Дж. Никсон, Лоббирование в Европейском союзе: Меняя решения, меняя времена. 2015, стр. 19 (Lobbying the European Union: Changing Minds, Changing Times).

Лоббирование - прямое или косвенное воздействие на государственных должностных лиц, политических руководителей или их представителей с целью оказания влияния на принятие управленческих решений в пользу конкретной группы.

Лоббистская деятельность - совокупность действий групп интересов, направленная на воздействие на государственных должностных лиц, политических руководителей или их представителей с целью оказания влияния на принятие управленческих решений в пользу конкретной группы.

Методы лоббирования - способы, с помощью которых осуществляется лоббистская деятельность. К числу лоббистских методов относятся: открытое участие в консультативных процессах, прямая коммуникация с административными органами, организация массовых кампаний на низовом уровне, официальные письменные обращения, участие в рабочих совещаниях, неформальные встречи лоббистов с представителями власти, различные формы финансирования.

Лоббист - любая организация, группа интересов или лицо, стремящееся прямо или косвенно систематически воздействовать на разработку и принятие законодательных актов и решений в интересах конкретных лиц или организаций. Деятельность лоббиста, как правило, направлена на представителей органов власти и публичных должностных лиц.

Лобби - многообразие сформировавшихся негосударственных акторов (лоббистов), целенаправленно оказывающих давление на орган государственной власти с целью добиться принятия выгодного для себя политического решения (Профессиональный словарь лоббистской деятельности (составитель П.А. Толстых) // Центр по изучению проблем взаимодействия бизнеса и власти, Москва, 2009-2011)

Группа интересов - группа людей, связанных общностью интересов и оказывающих организованное воздействие на власть, в том числе религиозные организации, корпорации, а также политические группы, реализующие свои корпоративные (не связанные с завоеванием политической власти) интересы (Профессиональный словарь лоббистской деятельности) (составитель П.А. Толстых) // Центр по изучению проблем взаимодействия бизнеса и власти, Москва, 2009-2011). В широком понимании состав групп интересов может расширяться на бюрократию, формируемую внутри органов государственной власти для отстаивания своих «корпоративных» интересов (там же), таких как расширение полномочий, материально-технической базы, увеличение льгот для сотрудников и пр.

Карточка сенатора - структурированный свод данных из открытых источников о члене Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации за период действия Государственной Думы седьмого созыва. Включает в себя фотографию, ФИО, орган власти, делегирующий сенатора, дату наделения полномочиями и срок окончания полномочий, биографическую справку, описание законотворческой деятельности, возможные аффиляции и связи, выводы о принадлежности к той или иной группе интересов.

Матрица видов групп интересов - структура групп интересов, основанная на общности приобретения политической, экономической или какой-либо другой выгоды.

Автор законопроекта - сенатор, участвующий в разработке законопроекта и внесении его на рассмотрение в Государственную Думу. Авторство подтверждается подписью сенатора в пакете документов при регистрации законопроекта в Управлении документационного обеспечения Аппарата Государственной Думы.

Инициатор законопроекта - сенатор, присоединяющийся к группе авторов законопроекта после регистрации законопроекта в Управлении документационного обеспечения Аппарата Государственной Думы. Инициатор не участвует в первичной разработке законопроекта, но может присутствовать на всех обсуждениях, участвовать в подготовке законопроекта ко второму и третьему чтениям.

Аффиляция, связи - описание перечня заинтересованных лиц, при принятии решений в отношении которых у должностного лица может возникать личная заинтересованность. Перечень включает лиц, состоящих с сенатором в близком родстве или свойстве (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители, дети супругов и супруги детей), граждан или организации, с которыми сенатор связан имущественными, корпоративными или иными близкими отношениями.

Методология исследования

В рамках исследования лоббизма в Совете Федерации мы:

1. Собрали из открытых источников и проанализировали информацию обо всех членах Совета Федерации за период работы Государственной Думы седьмого созыва с первой по восьмую сессию. В том числе использовали метод экспертного интервью со специалистами из разных отраслей, включая специалистов из тех регионов, от которых были делегированы сенаторы.
2. Разработали методологию оценки лоббистского влияния на членов Совета Федерации, которая позволяет относить сенаторов к представителям различных групп интересов. Собранные данные и выводы прошли независимую верификацию специалистов.
3. Систематизировали данные и выводы и представили их в виде карточек сенаторов.

Критерии отнесения сенаторов к группам интересов

Первый критерий - законотворческая деятельность сенатора. Принадлежность сенатора к той или иной группе интересов оценивалась исходя из того, кто может стать вероятным выгодоприобретателем от внесенных и поддержанных сенатором законопроектов в случае их прохождения.

В случае продвижения сенатором интересов одной из отраслей оценивались возможности получить представителями отрасли дополнительную прибыль, налоговые преференции, иные преимущества, а также снизить издержки, устранить административные барьеры и т.д.

В случае продвижения сенатором интересов федеральных органов власти мы оценивали, повлечет ли законопроект расширение их полномочий, и приведет ли он к росту социальных гарантий работникам, увеличению финансирования или улучшению материально-технической базы органа власти.

Второй критерий - представительская деятельность сенатора: организация публичных мероприятий и участие в них, общественная деятельность, участие в общественных объединениях, публичная позиция по внесенным законопроектам и т. д.

Представительская деятельность сенатора может оказывать влияние на принятие решений: официальные письменные обращения, участие в консультациях и рабочих совещаниях, организация публичных информационных кампаний, участие в неформальных встречах заинтересованных лиц (лоббистов и бенефициаров) с представителями власти.

Третий критерий учитывает связи сенатора с бизнесом (семейный бизнес, бизнес-партнеры, связи с региональным или федеральным бизнесом и госкорпорациями, участие в отраслевых объединениях), органами государственной и муниципальной власти, а также с лицами или организациями, с которыми сенатор связан имущественными, корпоративными или иными близкими отношениями.

Чтобы отнести сенатора к той или иной группе интересов, мы учитывали описанные выше критерии в совокупности или по отдельности. Когда сенатора нельзя было отнести к какой-либо группе интересов из-за отсутствия достаточного количества данных или короткого срока пребывания в верхней палате парламента, мы указывали в карточке «Не выявлено».

Источники информации:

1. Официальные сайты Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания.
2. Официальные сайты политических партий.
3. Сайты информационных, деловых, аналитических федеральных и региональных СМИ, блоги.
4. Официальные сайты органов исполнительной власти Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований.
5. Единый государственный реестр юридических лиц, Единая информационная система в сфере закупок.
6. Росреестр.
7. Федеральная налоговая служба.
8. Официальные сайты коммерческих и некоммерческих организаций, отраслевых объединений и ассоциаций.
9. Декларации о доходах и имуществе членов Совета Федерации Федерального Собрания.
10. Аккаунты в социальных сетях членов Совета Федерации Федерального Собрания, их родственников, деловых партнеров и иных, связанных с сенаторами, лиц: Facebook, Instagram, LinkedIn, Вконтакте.

Всего мы использовали более 11 500 источников информации.

Как выглядит карточка сенатора

В биографическую часть карточки мы заносили данные о дате и месте рождения сенатора, образовании, его профессиональной и общественной деятельности до выдвижения в состав Совета Федерации и во время пребывания в его составе.

В разделе «Законотворческая деятельность» представлены следующие данные:

— какие законопроекты сенатор внес как автор или соавтор в течение восьми сессий действующего созыва Государственной Думы (до 31 июля 2020 года);

— какие законопроекты сенатор поддержал в качестве инициатора (воспользовался правом законодательной инициативы, присоединился к составу инициативной группы депутатов и сенаторов после внесения законопроекта авторами).

Мы анализировали тексты законопроектов, пояснительных записок к законопроектам, отзывы Правительства Российской Федерации и комитетов Государственной Думы, представленные на сайте системы обеспечения законодательной деятельности. В рамках исследования мы не оценивали внесенные поправки ко второму и третьему чтению законопроектов, были ли законопроекты в итоге приняты, отклонены, возвращены субъектам законодательной инициативы или же остались на рассмотрении.

В разделе «Аффиляция и связи» представлены данные о семейном положении сенатора, его родственных связях в коммерческих, некоммерческих и государственных структурах; данные о бизнес-партнерах; данные о лицах, с которыми сенатор связан имущественными, корпоративными или иными близкими отношениями. Мы собрали и проанализировали данные из официальных биографий, публикаций в СМИ (аналитические справки, интервью), Единого государственного реестра юридических лиц, Росреестра, сайтов компаний, НКО, государственных и муниципальных органов власти, а также сведения, обязательные к раскрытию по закону «Об акционерных обществах», и данные из других открытых источников.