Путеводитель «Думабинго»: прозрачность и лоббизм в экспертных советах Госдумы

В работе над законами в Госдуме участвуют не только депутаты — для оценки проблем и разработки решений они обращаются к экспертным советам. В новом большом исследовании мы разобрались, как они используются в качестве площадок для «теневого» лоббизма и влияют на законодательные решения. 

Что такое экспертные советы и какую роль они играют в парламенте

Экспертные советы (ЭС) — это специальные консультативные органы, которые создаются при профильных комитетах Госдумы. Поскольку депутаты не являются специалистами во всех областях, комитеты привлекают внешних экспертов: представителей бизнеса, ученых, чиновников и общественников.

Главная задача ЭС — давать профессиональную оценку законопроектам, делиться уникальной статистикой и прогнозировать последствия принимаемых норм. 

Почему непрозрачность экспертных советов — это проблема

Обеспечение прозрачной работы экспертных советов — это защита права граждан знать, кто стоит за принятием государственных решений. Если состав совета неизвестен, а содержание его заседаний непублично, нельзя быть уверенным, что закон принят в интересах общества, а не отдельной компании или отрасли.

Для оценки открытости мы разработали авторскую методологию «Думабинго», оценивающую степень прозрачности экспертных советов: наличие положений, публичных списков членов и отчетности о работе.

Основной вывод: значительная часть экспертной поддержки парламента остается непубличной, что создает условия для неравного доступа к законотворчеству и теневого лоббизма, а также повышает коррупционные риски.

Результаты анализа прозрачности

Из 32 комитетов Госдумы правом учреждения экспертных советов воспользовались 25. При них действует 93 совета, из которых только 17 (18%) получили максимальный балл за прозрачность. Это экспертные советы при следующих комитетах:

• по промышленности и торговле;
• строительству и ЖКХ;
• финансовому рынку;
• по энергетике;
• туризму;
• спорту;

Деятельность остальных 76 экспертных советов (82%) почти невозможно оценить объективно из-за критического недостатка информации об их деятельности.

Только у 42 экспертных советов (45%) из 93 опубликованы персональные составы (2716 экспертов). В ряде случаев ЭС возглавляют руководители крупнейших российских корпораций, что дает им возможность влиять на федеральное законодательство в интересах собственной отрасли. Состав 51 экспертного совета (55%) неизвестен — это не позволяет полностью оценить, какие эксперты привлекаются к работе Госдумы и как они влияют на законотворчество. 

«Теневой» лоббизм

Отсутствие контроля превращает экспертные советы в канал для «теневого» лоббизма. Даже в тех немногих советах, которые считаются открытыми, мы обнаружили кейсы продвижения узкокорпоративных интересов:

• Автопром. Президент «АВТОВАЗа» Максим Соколов, будучи главой профильного совета в Думе, добился повышения утильсбора и обязательной закупки отечественных машин для такси, что выгодно прежде всего его компании.
• Судостроение. Руководство «Объединенной судостроительной корпорации» (ОСК) через площадку совета добилось законодательного закрепления выгодных правил оценки госконтрактов, фактически переложив свои финансовые риски на федеральный бюджет.
• Авиастроение. «Объединенная авиастроительная корпорация» (ОАК) через совет реализовала налоговый маневр — обнуление НДС на беспилотники именно тех категорий, которые производят её дочерние предприятия.

Эти примеры показывают: когда крупные игроки сами пишут правила для своей отрасли, малый бизнес, не имеющий «своего» представителя в составе советов или административного ресурса, оказывается исключен из процесса принятия решений. 

Больше примеров — в полной версии доклада

Что необходимо изменить: рекомендации

Для исправления системных перекосов и обеспечения равного доступа к законотворчеству мы предлагаем:

• Унифицировать Регламент Госдумы. Обязать все комитеты публиковать положения об экспертных советах, полные составы участников с указанием их мест работы и регулярные протоколы заседаний;
• Создать Единую базу экспертных советов. Запустить на сайте Госдумы публичный реестр всех советов с динамическим рейтингом прозрачности, который будет обновляться каждые 1–2 года;
• Маркировать инициативы. Внедрить в системе СОЗД механизм маркировки о том, что конкретная поправка подготовлена на базе рекомендаций того или иного экспертного совета.

Реализация этих мер позволит сделать из экспертных советов прозрачный инструмент профессиональной оценки законопроектов. Это повысит как качество принимаемых законов, так и доверие к парламенту как к площадке, где соблюдается баланс интересов общества, государства и всех уровней бизнеса.